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2017年财政支出项目绩效评估报告(海南省旅游质量监督管理局综合事务)

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来源:海南省旅游发展委员会 时间:2018-07-27

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2016年行业监管与服务经费项目绩效评价报告


  一、项目概况

  (一)项目单位基本情况。为严格规范和监管我省旅游市场,省政府于1996年1月批准成立了海南省旅游质量监督管理局。工作任务和职责:(一)对旅游行业服务质量进行稽查、监督。(二)受理影响重大的或跨市县的旅游投诉案件,审理旅游质量保证金赔偿案件。(三)承办上级主管部门交办的其他工作。

  (二)项目基本性质、用途和主要内容、涉及范围。行业监管与服务经费项目主要用于制定旅游市场综合整治工作方案并组织实施,组织开展相关行政执法部门旅游市场专项整治活动,指导和督促有关市县履行监督管理旅游市场的职责;协调与联合相关职能部门行使行政执法权,对违法违规行为依法进行检查和处罚;负责旅游服务质量的监督管理,查处各类旅游投诉案件,完善旅游企业服务质量监督体系,督促指导下级旅游执法部门处理旅游投诉和实施行政处罚;针对旅游市场的发展变化,开展旅游执法调研,提出完善旅游管理和综合治理的意见,宣传政策法规。

  二、项目资金使用及管理情况

  (一)项目资金到位情况分析。

  综合事务经费项目,预算总金额为200万元。该项目是年初下达项目资金预算时同时下达的,资金全部到位。

  (二)项目资金使用情况分析。

  截止到2017年12月31日,综合事务项目资金已支出200万元,所支出的经费主要用于开展执法检查和执法调研等。

  (三)项目资金管理情况分析。

  2017年综合事务经费项目所有资金实行专款专用。项目支出均有相关的授权审批,资金拨付严格审批程序,使用规范,会计核算结果真实、准确。项目单位建立健全项目实施预算方案、财务管理制度和会计核算制度,此次绩效评价过程中未发现有截留、挤占或挪用项目资金的情况。

  三、项目组织实施情况

  (一)项目组织情况分析。综合事务经费项目属于经常性经费开支项目,没有达到招投标权限,由本单位自行组织实施。实施过程都是按照本单位制定的管理制度来执行。

  (二)项目管理情况分析。项目目标设定依据充分、明确、合理,项目建设符合省委、省政府相关规定。项目实施过程中,遵循先考察、调研,再根据我省旅游市场实际情况制定相应的措施。项目的考察、调研回来后都要经过反复论证,再出台调研报告,实现了项目管理与过程管理的有机结合。

  四、项目绩效情况

  (一)项目绩效目标完成情况分析

  1. 项目的经济性分析。

  (1)项目成本(预算)控制情况。本项目预算投资200万元,用于开展旅游执法检查、执法调研等,在开展执法检查和调研时我单位尽量控制人员数量,以减少项目预算成本。

  (2)项目成本(预算)节约情况。2016年度该项目的预算为132万元,2017年我单位在保证该项目顺利完成的情况下,预算申请了200万元,实际开支200万元。

  2. 项目的效率性分析。

  (1)项目的实施进度。该项目是按照开展旅游市场执法工作的需求逐步进行的,到2017年底基本完成旅游市场执法各项工作目标。

  (2)项目完成质量。重点围绕执法检查、执法调研开展工作,维护广大旅游者和旅游经营者的合法权益。全年派出执法人员检查539人次、开展调研28天数,特别是《旅游法》出台后,向省旅游委提出了健全旅游综合执法协调机构的建议。经过一系列工作,较好地维护了海南旅游市场秩序,旅游投诉率减少6.3%。

  3. 项目的效益性分析。

  (1)项目预期目标完成程度。该项目预期目标已完成,全年派出执法人员开展执法检查539人次,开展执法调研28天数,旅游投诉率减少6.3%。

  (2)项目实施对经济和社会的影响。该项目的实施加大了执法力度,加强了执法力量,增强了执法效果,提高了执法效率,对维护海南旅游市场秩序,维护广大旅游者的合法权益起到了很好的推动作用。同时,通过开展旅游市场执法检查,综合运用各部门执法权、执法队伍和法律法规,弥补了旅游行政执法法规依据不足、力量不足、经验不足、设备和手段不足等缺陷,明显增强了执法检查和案件处理。

  4. 项目的可持续性分析。

  该项目的建设具有显著的社会效益,实施联合执法既保证了统一行动的需要,又兼顾到各个部门依法承担职责和行使执法权的需要。同时,集中力量统一行动,各部门各负其责,在重大案件处理和综合整治工作中相互沟通、联合取证、分头执法,比由旅游部门单独协调解决效率高、效果好。此外,由于业务需要和联合执法过程中各部门人员相互交流、相互学习,使得联合执法人员的执法水平和业务能力得到了提升。

  5.项目预算批复的绩效指标完成情况分析。

  1.产出指标:开展执法督导检查539人次,开展旅游执法调研28天数,绩效标准达到“优”。

  2.成效指标:旅游投诉率减少6.3%,绩效标准达到“优”;调研成果形成报告比率88%,绩效标准达到“良”。

  3、效率指标:成本控制不超预算,绩效标准达到“优”。

  所有的绩效指标2017年度都已达到了设定的目标。

  五、综合评价情况及评价结论

  该项目从可持续发展角度而言,整体发挥的社会效益明显,既维护了海南旅游市场秩序,又维护了广大游客和旅游经营者的合法权益,旅游投诉明显减少,旅游市场秩序明显好转,游客满意度明显提升。经评价小组综合分析,项目平均分为91分,评价结果为优。

  六、主要经验及做法

  (一)坚持统一领导、分工负责。由联合执法办统筹协调组织全省旅游市场监管和行政执法等工作,统一制定工作方案,统一对外宣传,统一进度步骤;各牵头部门依据《海南省旅游联合执法监管方案》,逐条逐项分解任务,落实部门责任。

  (二)实行属地管理、强化问责。落实属地责任,细化工作措施到市县所属部门,做到条块结合;履行旅游市场监管职责,对市县进行对口指导、监督检查、督查督办,对行政不作为、乱作为,失职、渎职等行为进行行政问责,必要时在媒体曝光。

  (三)开展综合执法、常态治理。坚持日常检查与专项检查相结合,明查与暗访并重,对旅游市场实行动态监管;针对游客投诉的重点问题、舆论关注的焦点问题、屡治屡犯的难点问题,依靠各方力量,综合运用各种手段,惩防并举,标本兼治。

  (四)落实权责一致、分类处理。要求成员单位各司其职,各负其责,密切配合,确保责任落到实处;实行旅游行政处罚调查权与决定权相分离制度,建立健全了“综合执法、交叉检查、相互取证、归属处罚”的工作机制。

  (五)做到集中力量、依法行政。整合旅游执法资源,实现旅游执法人员、执法经费、执法器材等要素有效投放,强力攻坚克难;综合执法时,执法人员持证上岗,亮证执法,对旅游市场违法违规行为依法查处,并对行政行为的后果承担相应的责任。

  七、存在问题

  (一)旅游联合执法工作还存在不少问题。一是成员单位偏少,难以满足市场监管的需要;二是联合监管旅游市场的机制没有建立起来,召集难、集中难,越位、缺位、失位现象时有发生;三是核心成员单位抽调的执法人员少且轮换频繁,致使人员思想不稳定,执法队伍不稳定;四是受无固定人员编制的影响,每年联合执法办案经费仅15万元,制约了旅游联合执法职能的发挥。

  (二)“黑车、黑导、黑社”的旅游三黑现象屡禁不止。由于利益驱动原因,旅游三黑现象虽经严厉打击,但在我省仍时有出现,有时还较猖獗,严重干扰我省旅游市场秩序。三亚旅游警察机构的成立,有力打击了“黑导”违法行为,但仍不能从根本上遏制住此类行为。某些“黑导”事件在媒体的炒作下,严重影响我省旅游环境,影响国际旅游岛建设。

  (三)不合理低价经营行为屡打不绝。尽管已多次开展针对此类行为的专项整治行动,但从目前看来,一旦打击上稍有松懈,此类违法行为就会如潮水般大量涌现。行程中擅自增加景区点和购物点,是当前旅行社和导游违反《旅游法》第35条的主要表现形式。针对此类问题,在保持严打高压态势的同时,需要与旅行社协会协作,认真研究分析背后利益驱动的深层次关系,在找到风险与利益平衡点的基础上制定长效监管机制,以求从根本上解决这一问题。

  (四)对旅游新业态的监管措施需要改进。主要是对旅游新业态了解不深,研究不够,无法及时掌握其发展变化情况,工作因此出现被动应付的情况。万宁等沿海市县的一些无人小岛出现非法潜水、非法海边露营、非法海上钓鱼活动等旅游新业态新情况,但相关部门的监管措施未能及时跟进,思想观念以及方法、手段还不能适应形势发展需要。在对于这些情况需要我们与时俱进,及时跟进旅游发展新形势,研究应对措施,正确运用法律加强对旅游新业态的监管。

  (五)旅游行政执法与刑事司法相衔接还有待加强。我省对旅游市场“黑车”、“黑导”、“黑社”进行了多次整治,但因整治手段有限等原因,“三黑”行为仍然屡查不止,已是游客投诉的焦点,严重影响我省旅游市场秩序。有效打击此类“三黑”行为,需要旅游、公安、法检等部门加强沟通协调,建立旅游行政执法与刑事司法顺利衔接的机制。

  (六)市县旅游质监执法力量薄弱。全省大部分市县旅游执法机构不健全,人员少,设备差,经费不足,业务能力水平有待提高。这些问题不及时解决,将不可避免影响质监执法工作的开展和质监执法能力水平的提高。

  八、工作建议

  (一)做实旅游联合执法监管办公室。参照省旅游市场综合整治工作领导小组的做法,做实旅游联合执法监管办公室。抽调核心成员单位人员集中办公,建立统一领导、联合执法、部门协作、投诉统筹、责任追究、信息沟通、联席会议等工作机制,确保旅游联合执法工作稳步推进。申请专项经费预算,确保联合执法行动顺利推进。充分发挥联合执法办的牵头作用,加大联合执法力度,每月对旅游市场进行一次联合执法检查,重点打击涉及不合理低价违法违规行为。在日常检查的基础上,继续抓好重点节假日旅游市场专项检查,及时发现和快速打击旅游市场各种现形违法违规行为,切实保护旅游者和旅游经营者的合法权益。配合委相关部门,着重对媒体曾曝光、社会影响恶劣的几种旅游不良现象进行针对性检查。适时开展对旅游新业态进行专项检查,研究分析旅游市场出现的新情况新问题,提出有效打击和监管工作措施。

  (二)加强旅游投诉受理,落实举报奖励制度。按相关工作要求,认真受理每一起投诉,依法对投诉情况进行疏理,该立案的立案,该调解的及时调解处理,该转办的及时转办,确保每一起投诉都得到及时妥善处理。加强投诉受理统计分析工作,进一步规范统计指标体系,掌握投诉在各要素中的分布情况,寻找发现规律性、多发性问题。全面落实《旅游市场违法行为举报奖励制度》,利用各种媒体鼓励和引导公民、法人和其他组织积极参与打击旅游市场违法行为。

  (三)全面加强对旅游市场明查暗访。全面推进落实省旅行社协会出台的出境游线路诚信指导价格目录,定期与旅行社协会讨论商定,不断规范和完善相关出境游线路诚信指导价格目录。按“下好先手棋,打好主动仗”要求,努力通过经常性的市场检查主动发现问题,及时处理问题,最大限度避免因媒体曝光、网络炒作而导致工作被动。一是加强常态化检查。针对旅游市场存在的突出问题,每月组织1至2次明查暗访,及时发现和查处涉嫌违规的旅行社和导游。二是加强假日旅游市场监管。继续坚持“节前检查暗访、节中分片驻点、节后总结提升”的假日旅游监管模式,加强对重大节假日期间的市场监管,确保始终坚持在第一线驻点执法,确保实现“安全、秩序、质量、效益”四统一。

  (四)加大案件办理力度。一是加大打击力度。始终保持对游客投诉的重点、舆论关注的焦点、屡治屡犯的难点问题的查处打击高压态势,从重从严从快处罚一批违规企业和旅游从业者,与公安机关联合执法,各自处罚,发挥震慑作用。二是加强对市县案件办理工作指导和督查督办。按2015年省旅游委下发的《关于加强旅游质监执法属地管理工作的通知》要求,督促指导市县落实好属地管理职责,及时督办媒体曝光重大案件涉及的下游企业及从业人员涉案问题。按照国家旅游局的要求,每月向国家旅游局上报二起典型案例;要求海口、三亚每月向省旅游质监局上报2起典型案件,琼海、万宁、陵水每月上报1起典型案件。

  (五)认真开展几个专项整治行动。以问题为导向,适时开展整治不合理低价、规范旅行社合同行为和打击“三黑”旅游行为、打击非法涉海旅游等专项行动,净化旅游市场环境,切实维护好旅游市场秩序。

  (六)探索建立行政执法与刑事司法相衔接长效机制。在对前期三亚打击“黑导、黑社、黑车”8宗案件进行疏理的基础上,认真总结工作经验,找出工作重点和难点。加强与公安、法检等部门的沟通协调,理顺工作和法律关系,建立旅游行政执法与刑事司法顺利衔接的机制,必要时联合向国家立法机关申请司法解释,以解决执法实践中面临的法律困境。学习借鉴三亚做法,推动海口、万宁、琼海等旅游重点市县设立旅游警察机构,进一步完善旅游、公安、工商、交通等部门的协作配合机制。

  (七)继续完善旅游电子行程平台建设。依据新修订的《海南省经济特区旅行社管理规定》规定,启动对旅游电子行程服务平台立项、评估,出台完善《海南省旅游电子行程服务平台管理办法》。全面推进旅游电子行程终端签到系统安装使用,分批次完成对旅游景区景点、旅游演出场所、旅游船舶企业、旅馆、旅游团队餐饮点等企业终端签到系统的安装工作。要求下游共应商分批次安装和使用终端系统,实现闭环管理。要求导游使用手机APP端电子行程单,争取在半年内实现行程单无纸化。结合导游体制改革,将导游纳入旅游电子行程服务平台统一管理。加强与公安部门的协调,将旅馆业终端签到系统与公安相关系统进行对接,力求游客信息共享。协调省交通厅、海口市交通局、三亚市交通局,力争将省旅游客运服务中心、海口和三亚“一日游”旅游车辆统一纳入旅游电子行程服务平台数据库管理。继续完善旅游电子行程数据库建设,适时对入库数据进行核对清理,增加旅游新业态等其他旅游要素的入库和完善。

  (八)继续推进旅游咨询投诉举报一体化平台建设。研究推进我省12301旅游服务热线(旅游咨询投诉举报一体化服务平台)与国家旅游局全国旅游投诉举报和案件办理系统进行对接,或者纳入全省统一的政府部门受理的举报投诉台。

  (九)加强旅游诚信体系建设。配合工商部门,不断完善旅游诚信“黑名单”并适时公布,不断完善“黑名单”确定、发布、处罚等工作机制,推动旅游企业和从业人员诚信经营、诚信服务。充分发挥阳光海南网、海南品质旅游网在旅游质监执法工作中的作用,鞭策旅游企业以诚信促发展。完善旅游投诉、导游检查情况通报制度,定期公布投诉信息和检查情况。

  (十)开展全省旅游质监执法业务培训。适时组织全省旅游质监执法人员,举办培训班,重点讲授电子行程服务平台、旅游咨询投诉一体化平台以及相关执法办案等方面的业务知识,努力提高全省执法能力水平。

  (十一)加强旅游质监执法队伍建设。积极协调相关主管部门,要求没有成立旅游质监执法机构的市县,尽快成立旅游质监执法机构,补充和完善其职能职责。指导市县旅游质监执法部门积极争取市县财政支持,配齐配强必备的旅游执法器材。加强能力建设,年内组织全省旅游质监执法人员进行一至二次业务培训,每月组织局本级人员进行一次案例分析。

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